Hacia una sociología de la corrupción

Mario Olivera Prado
mario_oliveraprado@yahoo.es

Sociólogo y ex-consultor de la
Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA)

Introducción

El presente artículo desarrolla algunos de los resultados de una investigación de largo aliento orientada a lo siguiente : 1º demostrar que el fenómeno de la corrupción puede y debe ser tratado sociológicamente; 2º Superar una serie de tesis equivocadas o sólo parcialmente ciertas sobre la corrupción y que están en boga en organismos internacionales y en eventos de alcance mundial; 3º Proponer con una base científico-social reales políticas anti-corrupción.

Para lo primero, es decir para afirmar que la corrupción debe ser analizada sociológicamente se tuvo que superar su afincamiento en el campo puramente ético-individual o en el ámbito específicamente jurídico-penal refutando sus supuestos teóricos y postulando que la corrupción es acción social con un mínimo de bilateralidad social; que tiene causas sociales y que, asimismo, tiene efectos sociales.

Para lo segundo, es decir el estudio de tesis equivocadas se analizó y refutó a lo largo de todo el trabajo investigativo las siguientes tesis.

1.   La corrupción es propia de países sub- desarrollados o "Republiquetas bananeras".

2.   La corrupción ha existido siempre.

3.   La corrupción es privativa del gigantismo burocrático - estatal.

4.   La corrupción es problema de moral individual.

5.   La corrupción es del sistema y no de las personas (Tesis opuesta a la anterior).

6.   La corrupción es equivalente a inmoralidad o a delincuencia.

7.   La teoría de la Anomía explica la corrupción.

La discusión de esta última tesis nos obligó a buscar un corpus teórico que supere las limitaciones de la teoría de anomía social en la descripción y explicación del fenómeno de la corrupción.  Como actualmente no lo hay se tuvo que realizar una tarea de construcción teórica que culminó con la formulación de dos teorías sociales : Una de "alcance intermedio" en los términos de Merton (1,965) que sirve de marco teórico para el análisis de la corrupción y otra de carácter específico sobre la corrupción misma.

Lo tercero, es decir, la formulación de políticas anticorrupción con basamento científico (y que por razones de espacio ya no tratamos en este trabajo) fue una consecuencia natural y lógica proveniente del análisis integral practicado en nuestra investigación al fenómeno de la corrupción.  Se llegó a absolver lo que realmente implica la definición de políticas anticorrupción :

1.Una adecuada conceptualización y tipologización de la corrupción, 2. El tratamiento de los factores y sub factores que la condicionan, 3. El reajuste de la legislación vigente, 4. Acción internacional concertada, y 5. Formulación de planes nacionales anticorrupción.

En general la labor no fue fácil, esto por la ostensible ausencia de investigaciones científicas sobre la corrupción así como por la falta de estadísticas y la escasez de bibliografía especializada sobre el tema.  Estos escollos nos obligaron al seguimiento exhaustivo de diferentes casos de corrupción en el Perú y el mundo vía medios escritos de información y la mass-media en general.  Lo que demandó mas esfuerzo sin embargo fue otra tarea : La de construcción teórica, la misma que la abordamos multiparadigmáticamente, orientación teórica y metodológica planteada por la sociología contemporánea (Ritzer 1,993).  Particularmente se buscó responder a la preocupación de la sociología europea de relacionar la acción y las estructuras  así como responder al afán de la sociología norteamericana de relacionar la micro y macro sociología.

I. Los problemas fáctico y teórico de la corrupción

La problemática de la corrupción social se presenta a dos niveles: El Fáctico y el Teórico.  El primero referido a su avance cuantitativo y cualitativo en el mundo con las graves consecuencias que conlleva y, el segundo relacionado a las serias limitaciones teóricas que hay en su posible tratamiento científico.

El problema fáctico

Consiste en :

1. La Generalización del fenómeno de la corrupción : Hay casos de corrupción en países del "tercer mundo" y primer mundo, en naciones ricas y pobres, en sociedades estructuradas o desestructuradas; esto a contrapelo de quienes afirmaban que la corrupción era sólo problema de "Republiquetas bananeras".  Los casos de corrupción involucran a gobernantes del más alto nivel, aún en países que por su "solidez normativa que favorece la cohesión social" en la perspectiva Durkheimniana, podríamos considerar "Nómicos" (El término es nuestro): Japón y Suiza (Paredes Castro 1,994; Bernasconi, 1,995).  La generalización y multiplicación del fenómeno se da al contrapelo de la opinión liberal que "a menos regulación y gigantismo estatales y mayor privatización, menor corrupción.

2. Su heterogeneización.- Las modalidades de la corrupción son diversas y se multiplican.  Amén de las ya reconocidas en los Códigos Penales (Enriquecimiento Ilícito, Peculado, Concusión, Malversación, Colusión, etc).  Surgen modalidades nuevas asociadas al avance del crimen organizado, los avances tecnológicos y la globalización.

3. Su enraizamiento en el tejido social.- La corrupción no se queda a nivel de los Gobiernos y áreas de poder visible, sino que esta llegando a las organizaciones y colectividades sociales : Instituciones tutelares de la sociedad, entidades empresariales y financieras, asociaciones de todo tipo, entidades educativas, clubes (deportivos entre ellos).

4. Su internacionalización y transnacionalización.- Con el poder corruptor y poder económico del crimen organizado así como por la misma globalización del mundo la corrupción rompe las barreras nacionales, adquiriendo conexiones insospechadas.  También el problema se relaciona con la existencia de corrupción en organismos internacionales con el efecto multiplicador que conlleva. 

5. Sus graves consecuencias económicas, políticas y sociales en cuanto a exacción y dilapidación de fondos públicos, afectación de intereses colectivos, ingobernabilidad, afectación de la moral social, consecuencias que ya han sido motivo de gran atención en foros del más alto nivel, tales como ocho Conferencias Mundiales sobre la Corrupción, auspiciadas por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. 

El problema teórico

¿Existe o no una teoría social que sirva de marco teórico para el análisis  y la explicación del fenómeno de la corrupción?. ¿Es válido el supuesto que la teoría de la Anomía sirve de enfoque para dilucidar la problemática de la corrupción?.  Sin menoscabo de su validez para otros tipos de análisis sostenemos que la teoría de la Anomía, particularmente en su vertiente Durkheimniana  ("ausencia de normas que favorezcan la solidaridad" -Durkheimn, 1,967-) no resuelve el problema; y que en sus versiones Parsonsiana (desinstitucionalización por falta de internalización de valores normativos, -Parsons, 1,951-) o Mertoniana (falta de oportunidades sociales para alcanzar metas culturales, -Merton, 1,965-) lo hace muy limitadamente.  Consideramos que el fenómeno de la corrupción es muy complejo para ser analizado solamente en términos de ausencia o presencia de normatividad social, por un lado, o de observancia o inobservancia de normas existentes por otro.  Creemos que hay otros elementos que deben ser considerados, acordes a la amplitud de la problemática de la corrupción como por ejemplo : 

-    ¿Qué relación tiene la corrupción con la institucionalidad misma?.  ¿No es en ella donde mejor se mueve la corrupción?.  Y para moverse en ella.  ¿No requiere de poder administrativo o normativo mínimos o de contactos con ellos?.

-    ¿ Que ideología o subcultura sustenta la acción corrupta o corruptora?.

-    ¿Qué unidades de análisis deben utilizarse o crearse para el adecuado estudio del fenómeno de la corrupción?.

-    ¿Cómo debe conceptualizarse la corrupción?.  ¿Sólo como conducta desviada o delincuencial? ¿Sólo como psicopatología individual?. ¿Sólo como inmoralidad personal?.

-    ¿La corrupción es acción social?, ¿Es hecho social?, ¿Cuál es su tipología?.

-    ¿Cuáles son los linderos entre delincuencia común, inmoralidad, degradación social y corrupción?.

-    ¿Qué tiene que ver la modernización con la actual profusión de la corrupción?.

-    ¿Históricamente los escándalos de corrupción no son expresión de la conciencia social que diferencia lo público de lo privado?.

-    ¿Tienen algo que ver los sistemas de gobierno hoy en boga como "LA DEMOCRACIA DELEGATIVA" (O' Donnell 1,994) en la corrupción?-      

-     ¿Cuál es la relación de la corrupción con el mayor o menor poder y con los intereses?

Como las respuestas a estas interrogantes no puede ofrecerlas la teoría de la Anomía, se impone la necesidad de recurrir a una teoría alternativa que sí las resuelva solventemente.  El problema es que no hay actualmente una que sirva de marco teórico para el análisis de la corrupción.  Se hace imperativa la tarea de construcción teórica, pero no de cualquier teoría sino de una que, para responder a las interrogantes planteadas, reúna las siguientes características :

1.   Debe permitir una adecuada conceptualización del fenómeno de la corrupción.

2.   Debe tener no sólo valor descriptivo del fenómeno (el qué y cómo) sino también valor explicativo (el por qué) del mismo llegando a definir en este nivel explicativo los factores que lo producen. 

3.   Debe analizar la problemática de la normatividad social ya no sólo en términos de existencia o no existencia de normas; o de acatamiento o no acatamiento de normas sino en términos cómo se las utiliza y para qué.

4.   Debe responder a la preocupación de la sociología de relacionar acción y estructuras (Ritzer 1,993)

5.   Debe permitir el análisis y la relación macro y microsociológicas (preocupación de la sociología norteamericana) (Ibid, 1,993).

6.   Debe responder a las características de una teoría científica, es decir ser un conjunto organizado de términos y de proposiciones intrínsecamente congruentes y empíricamente verificables tal como lo plantea el sociólogo italiano Ferrarotti. Sin olvidar que  "La construcción de una teoría científica es siempre la edificación de un sistema más o menos afinado y consistente de enunciados que unifica, amplía, y profundiza ideas, las cuales en el estudio pre-teórico, habían sido más o menos intuitivas, imprecisas, esquemáticas e inconexas" (Bunge, "La Investigación Científica").

II.  El nuevo corpus teórico

La ausencia de una teoría que responda a las interrogantes formuladas en la sección anterior nos llevó a la construcción de un andamiaje teórico que estamos seguros llena el vacío señalado y que reúne, además, los requisitos exigidos para una teoría científica. Lo denominamos SOCIONOMÍA INSTRUMENTAL. Por razones de espacio expondremos sólo sus ideas centrales y algunas proposiciones principales.

Ideas centrales

1. La normatividad social es cada vez más instrumental a partir de la modernidad (modernidad que implica procesos de desacralización del poder (Maquiavello, 1,971 Hobbes, 1,980); relativización utilitaria de valores y normas (Gouldner); el avance de la razón instrumental (Weber 1,986, 1,976 y Escuela de Frankfurt - Horkheimer 1,974; Jay 1,974); La juridificación del mundo de la vida y su colonización por el mundo del dinero y el poder (Habermas 1,989); el avance de la dominación legal (Weber 1,986); la extensión del contrato en la sociedad (Bendix 1,964).

2. La instrumentalidad de la normatividad social se manifiesta en la capacidad activa de los hombres de crear, fortalecer (o destruir) espacios normativos institucionalizados y estructurados que sirven de medio para: el logro de finalidades y/o metas sociales, la preservación de valores o la plasmación de intereses.  La normatividad social responde en ese sentido al esquema de la racionalidad medios-fines.  En algunos casos sirve para establecer relaciones sujeto - objeto entre los hombres.

3. La acción normativa instrumental sin embargo, no es ilimitada, sino que está situada y condicionada históricamente.  Se inscribe además en el marco de la ESTRUCTURACION SOCIAL (Giddens 1,976) donde : 1. La acción constituye las estructuras- en este caso normativas- y a la vez las estructuras normativas constituyen o condicionan la acción; y  2. donde las normas están interrelacionadas con significados y poder.

4. Una derivación del carácter instrumental de la normatividad es que también puede ser utilizada con arreglo a intereses particulares ilícitos y/o ilegítimos.

5. La problemática de la normatividad social ya no debe verse sólo en términos de existencia o no existencia de normas, o de acatamiento o no acatamiento de normas sino en términos de cómo se las utiliza y para qué. 

6. La creciente instrumentalidad de la normatividad social en la sociedad moderna es parte del diagnóstico de nuestro tiempo.  Es un dato de la realidad.

7. No creemos incompatible la racionalidad instrumental (destacada por Weber y criticada por la escuela de Frankfurt) con la racionalidad comunicativa. (planteada por Habermas, 1,989) en el campo de la normatividad social. En una relación de sujeto - sujeto (y no de sujeto - objeto) los hombres pueden y deben instrumentar y fiscalizar democráticamente la normatividad social.

Proposiciones principales

1. Un componente central de la vida social es la conducta regida por normas sociales.  Pero ello no implica que la conducta humana sea sobredeterminada por la normatividad social.

2. La conducta regida por normas sociales supone, particularmente en la sociedad moderna, no sólo la presencia de acción social normada sino de acción social normativa.  No sólo conducta del que acata las normas sino del que las prescribe aunque sea históricamente hablando.  En gran parte la tradición y la socialización se encargan de hacernos llegar las normas como algo dado en el mundo de la vida cotidiana.

3. Detrás de las normas no sólo hay valores sino también poder e intereses.

Las normas no son algo dado sino algo que va dándose en el proceso de producción y reproducción social como producto del quehacer humano.

Las normas provienen de la acción social prescriptiva de conductas, de la capacidad del hombre de señalar el deber ser en el comportamiento humano frente a las solicitaciones del ambiente y del grupo social.  Esta capacidad normativa en un horizonte de legitimidad es ya una forma de poder. A esto hay que agregar "que todo orden normativo - moral y de conocimientos es al mismo tiempo un sistema de poder"  (Giddens 1,976); es decir una estructura de mando y obediencia, de relaciones asimétricas de poder; esto sin olvidar que usualmente muchas normas refrendan intereses y que en varios casos valores e intereses no tienen linderos definidos.  (Diccionario filosófico de Ferrater Mora).

4. La normatividad social no sólo se institucionaliza sino que se estructura socialmente, es decir no sólo logra la aceptación social sino que se plasma en ámbitos normativos estructurados.  A ellos los denominados Espacios Normativos Institucionalizados y Estructurados (ENIE).  Los componentes de dichos ENIES son los siguientes : Normas, Valores, Poder, Intereses, Organizaciones, Roles y Creencia en la legitimidad del ENIE: es decir su estructura es de "tipo mixto, que combina en distinta medida elementos subjetivos y objetivos" (Ritzer 1,993).  La conformación de los ENIES es similar a la de las estructuras sociales de Parsons con tres agregados necesarios : Poder, Intereses y Creencia en la legitimidad del ENIE.  Los ENIE pueden ser de tipo político, económico, hierocrático (vínculado a lo sagrado) y social en general.  Mayor cuota de poder normativo social lo tienen los ENIES político y hierocrático.  El primero por estar acompañado del poder coercitivo del estado y de una legitimidad originada en la voluntad general, y el segundo por fundamentar su legitimidad en un reclamado origen sagrado de las normas.

5. Los espacios normativos institucionalizados y estructurados funcionan como auténticos sistemas de conducta. Dichos sistemas de conducta están conformados por :

-     Prescriptores (pasados y presentes) de normas de conducta con arreglo a valores e intereses (Poder Normativo).

-     Administradores de la aplicación de las normas (Poder Administrativo).

-     Acatadores o no acatadores de las normas.

-     Sancionadores de los que desacatan las normas. (Normalmente son los mismos del poder administrativo).

-     Acciones sociales normativa, teleológica (con arreglo a fines) y dramatúrgica dentro del marco normativo.

-     Interacción social entre los poderes normativo y administrativo y los obligados a la norma (con la posibilidad de nuevos significados para la conducta normada).

-    Un sistema de significados propios del sistema normativo.

-     Creencia en la legitimidad del sistema de conducta.

-     Logros, productos, del sistema de conducta.

Graficados en términos de sistema insumo - producto (Easton, 1,969) los ENIES tienen la siguiente conformación. (Ver imagen).

6. Aplicando el enfoque de sistemas (Easton 1,969) podemos llegar a encontrar las disturbaciones que se presentan en los espacios normativos :

-     Presencia de intereses no legítimos en las Entradas y Procesos del sistema.

-     Utilización del poder normativo y administrativo del sistema para satisfacer intereses particulares y no del sistema normativo - conductual.

-     Lograr dolosamente Productos (salidas) diferentes a los previstos explícitamente para el sistema.

-     Ausencia de retroalimentación por falla o disimulo  de los encargados del control y fiscalización del sistema normativo.

-     Ausencia de mecanismos de participación de la colectividad social en la generación de las normas y en la fiscalización  de la aplicación administrativa de las mismas.

7. La instrumentalidad de los ENIES en muchos casos es desviada subrepticiamente hacia fines ilícitos o ilegítimos.  Concretamente el poder normativo y el poder administrativo de los ENIES pueden ser utilizados  para la satisfacción de intereses particulares que afectan deberes de función, intereses colectivos y la moral social objetiva.  Este tipo de acción social viene a ser la corrupción social. 

III. Aplicaciones del nuevo enfoque teórico en el análisis de la corrupción

El enfoque que proponemos nos permite acceder, en primer lugar a la Conceptualización adecuada del fenómeno de la corrupción; en segundo lugar a la determinación de los factores que la condicionan y en tercer lugar a la formulación de reales políticas anticorrupción.

Por razones de espacio desarrollaremos en este artículo solamente la primera posibilidad de aplicación de nuestro corpus teórico :

1. Aplicaciones en la conceptualización de la corrupción

El punto de vista socionómico-instrumental nos permite una solvente conceptualización científica de la corrupción superando y/o mejorando los enfoques :

a. Moral-individualista

b. Delictivo-formalista

c. Estatal-rentista y

d. Anómico-social

El primero, moral-individualista, porque enfatiza el carácter principalmente individual y voluntarista de la corrupción.  Su carácter social lo limita al aspecto cultural : La crisis de valores.  Las soluciones las afinca en los llamados a la conciencia de los hombres.  El segundo enfoque, delictivo-formalista, porque enfatiza el carácter formal de la corrupción conceptuada como acción delictiva de funcionarios y servidores públicos.  La descripción sólo del aspecto formal del delito (enriquecimiento ilícito, peculado, concusión, etc) no distingue niveles de gravedad del acto cometido (Rubio 1,995) imponiendo iguales penas a actos de corrupción de alta o baja nocividad social, o de alto o bajo perjuicio económico inferido a la colectividad.

El tercero, estatal-rentista (que impera en predios liberales) porque se circunscribe al intervencionismo estatal en la economía como generador de inmovilismo, ineficiencia y corrupción (De Soto, 1,986).  Concretamente el "Derecho redistributivo de rentas del Estado", movería a grupos de presión a buscar vías sobornos y corrupción las rentas y privilegios que ofrece.  Según este punto de vista a menos intervención  reguladora del estado en la economía y a mayor privatización, menos corrupción.  Sin embargo bajo esta óptica no es posible explicar cómo desde el ajuste neoliberal de los noventa la corrupción sigue campeando en varios países y aún se ha fortalecido en uno de los sub-productos de dicho ajuste : las Democracias Delegativas (O'Donnell 1,994) donde el poder se concentra en el Poder Ejecutivo.  Sí cabe destacar que la concepción estatal-rentista plantea muy bien la posibilidad de corrupción desde la generación de las normas y no sólo desde las normas ya dadas.

Y el cuarto enfoque, anómico-social ¿por qué superarlo?, porque no tiene una teorización específica sobre la corrupción y porque sus posibilidades de entender dicho fenómeno no superan los márgenes de la óptica de Desviación Social vinculada a la ilicitud que es sólo una parte del asunto.  A esto debemos agregar que :

a.   La sola presencia de normatividad principalmente en la interpretación de Anomia de Durkheim (1,967) no garantiza que no habrá corrupción pues  hay sociedades caracterizadas por sólidos marcos normativos que fomentan la cohesión social (como la japonesa o la suiza) donde sin embargo  se da corrupción.

b.   La institucionalización en términos de internalización de valores y normas en los roles sociales planteada por Parsons tampoco garantiza la ausencia de corrupción porque el actor social no es un mero receptor pasivo de las normas sociales.

c.   La ausencia de oportunidades sociales (medios) para alcanzar las metas sociales (óptica de Anomía planteada por Merton (1,965) puede explicar un buen número de casos de corrupción pero no los más importantes y de repercusión social que se dan precisamente en los que tienen más poder y oportunidades sociales.

Los cuatro enfoques descritos son pues, unos más que otros, importantes pero parciales aproximaciones a la conceptualización del fenómeno de la corrupción. ¿Cómo llegar a una conceptualización más integral?.  Para llegar a una adecuada definición acorde con la complejidad de la corrupción creemos que deben cumplirse con algunos requisitos como por ejemplo:

1.   Que la definición no debe inclinarse hacia un extremo puramente voluntarista de la corrupción o hacia el otro extremo de una sobre-determinación de las estructuras sociales sobre la conducta individual corrupta.  Debe buscarse una relación y un equilibrio acción-estructuras sociales en la perspectiva de los esfuerzos de Ritzer (1,993), Giddens (1,976, 1,991) Archer (1,988) Habermas (1,989) (b).

2.   Debe asumirse el carácter social (o mejor sociológico) de la corrupción : a. su carácter de acción social con un mínimo de bilateralidad social (corruptor-corrupto, vivo mayor- vivo menor, vivo-víctima), b. sus causas sociales (en términos estocásticos es decir probabilísticos) y c. sus efectos sociales.

3.   Debe tomarse en cuenta que la acción ilícita (es decir la cuota anómica que conlleva la corrupción) no debe verse como acción realizada desde fuera de la legalidad e institucionalidad sino como hecha desde dentro de ellas, con instrumentalización utilitaria de las mismas.

4.   En la conceptualización debe reconocerse el papel que cumplen los intereses y el poder en los espacios normativos institucionalizados, para la generación de la corrupción.

5.   Debe dejarse establecido que la corrupción rebasa los linderos de la ilicitud para llegar en varios casos a la ilegitimidad normativa.

6.   En la definición deben explicitarse los elementos de la vida social que son afectados por la corrupción.  Esto permite medir con criterio objetivo el efecto desquiciador de la corrupción.

7.   La definición de corrupción debe ser válida tanto para el nivel microsociológico como para el ámbito macrosociológico, puesto que este fenómeno se da en ambos niveles.

8.   Debe tomarse en cuenta la importante ecuación privado-público señalada por Hirschmann (1,986) en el análisis de la corrupción (según Hirschmann la corrupción es el aprovechamiento de los intereses públicos por los privados).  Nosotros extendemos el par relacional privado-público también a lo particular versus lo colectivo, lo particular versus lo comunitario, lo individual versus lo asociativo.

Definición de corrupción

Concordante con estos criterios la definición de corrupción a la que hemos arribado es la siguiente "Acción social ilícita o ilegítima encubierta y deliberada con arreglo a intereses particulares, realizada vía cualquier cuota de poder en espacios normativos institucionalizados y estructurados, afectando deberes de función intereses colectivos y/o la moral social".

Esta definición conceptual nos permitió aplicar la metodología de la formulación de tipologías al caso de la corrupción siguiendo sus cuatro pasos metodológicos:

1. Definición del fenómeno, 2. Definición de las características individuales o propiedades del fenómeno, 3. Sub división de las características del fenómeno en componentes menores, 4. Definición de conceptos operadores. Cabe señalar que uno de los conceptos operadores fue el de los  tipos de poder que cruzan a cualquier espacio normativo (sea político, económico, hierocrático y social en general). Nos referimos al Poder Normativo y el Poder de Administrar la aplicación de las normas. El otro concepto operador fue el grado de nocividad social de la acción corrupta (en función de la organicidad y  amplitud de la acción corrupta,  del tipo de ENIE que afecta, del grado en que erosiona la moral social objetiva y los intereses colectivos). Se concluyó que hay cuatro clases o tipos de corrupción con sus respectivas modalidades en su interior :

1.     CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA DE ALTA NOCIVIDAD SOCIAL  Tipo de corrupción que se da en áreas de administración y ejecución de normas gubernamentales y sociales.  Es cometida por quienes detentan poder administrativo en espacios normativos institucionalizados y estructurados que son importantes por su amplitud social o por su carácter tutelar o fiscalizador, o de administración de justicia en la sociedad.  Afecta el cumplimiento de deberes de función claves para la sociedad así como intereses de comunidades nacionales (o internacionales) y la moral social objetiva.  En muchos casos está relacionada a delitos graves o al crimen organizado.

2.     CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA DE EFECTO LOCAL

Es la que se da al nivel administrativo y ejecutivo de espacios normativos institucionalizados y estructurados de alcance local.  Afectan, a ese nivel, el cumplimiento de deberes de función así como intereses y la moral de grupo de colectividades sociales.

3.     CORRUPCIÓN NORMATIVA DE ALTA NOCIVIDAD SOCIAL

Se realiza en los niveles normativos y legislativos de la sociedad en su conjunto.  Implica la gestación de normas dolosas por intereses creados (crematísticos o de poder).  Afectan las reglas de juego social así como intereses colectivos y/o la moral social objetiva.

4.     CORRUPCION NORMATIVA DE EFECTO LOCAL

Se da al nivel de ENIES de alcance local en cuanto a su tamaño y a su relativa autonomía normativa.  Implica gestación y manipulación de normas con intereses particulares.  Afecta intereses y la moral de colectividades y entidades de nivel local o regional.

Ya no hacemos referencia a las modalidades inscritas al interior de cada tipo o clase por razones de espacio.

La conceptualización y tipología a las que arribamos fueron enriquecidas al final con una nueva mirada : La de los niveles o grados de corrupción : 1. Esporádico-individual, 2. Sistemático o institucional y 3. Sistémico.  Miden la "temperatura" de los tipos de corrupción existentes en una sociedad mediante el siguiente cuadro:

V. Algunas conclusiones

En este rubro adelantaremos algunas conclusiones a las que estamos arribando a lo largo de toda nuestra investigación :

1.   La corrupción puede y debe ser tratada sociológicamente.

2.   El enfoque sociológico de la socionomía instrumental es una solvente alternativa teórica que entre otras cosas permite acceder a una adecuada conceptualización y tipologización del complejo fenómeno de la corrupción. Por su carácter multiparadigmático y su alcance científico intermedio tiene valor descriptivo y explicativo de muchos otros aspectos de la dinámica social.

3.   Las conclusiones específicas sobre la corrupción son entre otras las siguientes :

a.   El problema de la corrupción es fundamentalmente de orden social.  No se limita al ámbito de lo ético individual.  Es social (y por lo tanto materia de estudio sociológico) por :

1. Ser acción social

2. Tener causas sociales

3. Tener efectos sociales

b. La corrupción social es principalmente de carácter político, pero no por ello debemos considerarla como privativa de lo político :  alcanza también a otros ámbitos de la vida social donde hay poder normador de conductas y poder aplicador de normas de conducta.

c. Hay poder normador  de conductas  en los ámbitos político, social, económico y hierocrático (vinculado a lo sagrado). Lo que caracteriza al poder político es su capacidad de asignación autoritaria de valores (vía normas), a  toda la sociedad. (Easton, 1969) cuando la corrupción es en el ámbito político el efecto multiplicador en la sociedad es mayor.

d. La acción normadora de conductas se da en cualquier espacio normativo institucionalizado y estructurado (ENIE). La estructura de los ENIEs comprende valores, normas, poder, intereses, organizaciones y roles.  Los ENIEs funcionan como sistemas de conducta.

e.Lo que se corrompe es el poder normativo y el poder administrador de la aplicación de normas en los espacios normativos institucionalizados y estructurados.

f. La corrupción no sólo es acción social ilícita (al margen de las normas).  También puede ser de tipo ilegítimo cuando se norma subrepticia y dolosamente en contra del consenso social para satisfacer intereses particulares.

g. Los intereses particulares que mueven a la corrupción  son de orden crematístico y/o de poder.

h. La corrupción no es sólo el aprovechamiento de intereses públicos estatales por intereses privados; en general es  el aprovechamiento particular de lo público y comunitario.

i. La corrupción no sólo afecta deberes de función e intereses colectivos sino también la moral social.

j. En contextos tanto de institucionalidad  instrumentalizable utilitariamente como de cultura de la viveza, a más poder infiscalizado más alta probabilidad de corrupción encubierta y/o escándalos de corrupción.

Otras conclusiones referidas a Factores de la Corrupción y a Formulación de Políticas Anticorrupción las dejamos para futuros trabajos sobre el tema, entre otras cosas porque requeriríamos más espacio para su respectiva fundamentación.

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- WEBER, Max "Ensayos de Sociología Contemporánea". Editorial Artemisa; México.

- WEBER, Max, 1990 "La ética protestante y el espíritu del capitalismo"; Ediciones "Tiempos Nuevos", Lima-Perú.

- WEBER, Max, 1976 Economía y sociedad. 2 tomos. Fondo de Cultura Económica. México.

Glosario de términos

"Corrupción" (definición operativa)

"Acción social ilícita o ilegítima encubierta y deliberada con arreglo a intereses particulares, realizada vía cualquier cuota de poder en espacios institucionales públicos (estatales o sociales) afectando deberes de función, intereses colectivos y/o la moral social".

(Para fines operativos los espacios institucionales comprenden normas, organizaciones y roles reconocidos por la sociedad. Los principales espacios institucionales en la sociedad son: el Parlamentario, el Judicial, el Educativo, el Electoral, el Cultural, el Militar, el Policial, el Financiero, el Tributario, el Aduanero, de Telecomunicaciones, el Ecológico - Social, el de Servicios, el Asociativo, el Municipal, etc.)

(Definición más general de corrupción)

"Uso y abuso del poder público en provecho propio" (Eigen, 1995)

"Poder infiscalizado"

Capacidad de alguien de imponer su voluntad a un grupo o una comunidad sin controles u obligación de responder por sus actos.

En los espacios institucionales (*) pueden llegar a tener a poder infiscalizado quienes detentan los poderes normativo y administrativo.

El "poder infiscalizado" implica:

1. La ausencia de mecanismos de participación de la población o de las colectividades en el control y fiscalización de la gestión del poder.

2. La inacción y/o complicidad de las entidades y órganos fiscalizadores y de control.

3. La ausencia de rendiciones de cuentas periódicas y públicas, por parte de funcionarios y directivos.

"Cultura de viveza"

Sistema de valores y creencias vinculadas a procesos de movilidad social sin sanción moral donde se valora a quien "inteligentemente" sabe aprovecharse de los "tontos" que creen en las reglas de juego social y las respetan. Hay el convencimiento, la creencia, que en la vida no triunfa el honrado, sino el vivo.

"Institucionalidad instrumentalizable utilitariamente"

Conjunto de estructuras normativas utilizables según intereses particulares crematísticos o de poder.

"Neomaquiavelismo político"

Nueva concepción de lo que se ha venido llamando maquiavelismo político; donde ya no sólo el fin (normalmente lícito) justifica los medios (aunque sean ilícitos) sino que un FIN ILÍCITO y/o ilegítimo es justificado y disfrazado con MEDIOS LEGALES y aparentemente INSTITUCIONALES.

GRADOS DE CORRUPCIÓN (Enciclopedia de las Instituciones Políticas):

"Individual-esporádico"

Son actos delictivos furtivos, esporádicos y oportunistas que circunstancialmente ocurren en un contexto político y administrativo.

"Sistemático - institucional"

Una actividad regular y generalizada en la que se hace caso omiso de los procedimientos y responsabilidades formales y donde los protagonistas, si no participan directamente en el soborno, deben estar en connivencia con el comportamiento de sus colegas. Se da a nivel de los ámbitos institucionales y en las organizaciones.

"Sistémico"

La corrupción sistémica se asocia normalmente con el funcionamiento global de los sistemas políticos de los países.

Nota:

(*) Los espacios institucionales equivalen a los ENIE, a los que también podemos verlos como la suma estructurada de Instituciones ("reglas de juego de una sociedad", (North 1993 Premio Nobel Economía) más sus correspondientes Organizaciones ("elementos que ponen en marcha las reglas del juego de la sociedad", North 1993).

__________

Mario Olivera Prado es sociólogo (Universidades Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos), especializado en el estudio de la corrupción. Fue consultor de la Secretaría Técnica de la Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA). Autor de "Hacia una Sociologìa de la Corrupciòn", ensayo ganador del Concurso Nacional ALMA MATER (1997-1998) convocado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Autor de "Relaciones peligrosas: Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú" (1999), publicado por el Instituto de Defensa Legal (IDL). Conferencista en Foros Regionales y Nacionales Anticorrupción realizados en el Perú. Conferencista sobre temas sociológicos y de política nacional e internacional en Universidades Peruanas y en la Universidad de Deusto (España). Presidente del Instituto de Estudios Anticorrupción (INEA). Especialista en capacitación de adultos.

[indice]

Revista Probidad
Edición Dieciséis
octubre-noviembre/2001
contacto@probidad.org

Hacia reales políticas anticorrupción

Mario Olivera Prado
mario_oliveraprado@yahoo.es

Sociólogo, encargado del diseño de políticas y la formulación de
planes en la Comisión Nacional Anticorrupción del Perú

Este trabajo es el Capítulo III del Libro del autor “SOCIOLOGÍA DE LA CORRUPCIÓN. Una base científica para emprender reales políticas anticorrupción” publicado en diciembre del 2002 por el Colegio de Sociólogos del Perú

En principio las políticas anticorrupción son Políticas Públicas. Como tales son lineamientos valorativos y prescriptivos de conductas en un área social o sectores del Estado y están orientados a clarificar y definir soluciones frente a problemas públicos y particularmente en perspectivas de mediano y largo plazo.

Como toda Política establecen el NEXO:

Y tienen -o deben tener- OBJETIVOS a alcanzar con elementos MEDIBLES que son los RESULTADOS. Al respecto Rocío Valdivielso de la Universidad Europea de Madrid nos dice que “el establecimiento explícito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en el proceso de realización de políticas públicas. Un enfoque más analítico debe enfrentarse a dos cuestiones: qué es lo que se está tratando de hacer y cómo se será cuando se haya hecho. Debido a que generalmente existe una brecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, es necesario identificar los factores limitantes más importantes”.

De hecho las políticas deben partir de un marco referencial de Problemática (Diagnóstico), a lo que deben agregarse, en el caso concreto de la lucha anticorrupción, los siguientes elementos para la formulación de políticas:

A. Debe partirse de PRINCIPIOS. Producto de la experiencia americana y mundial pueden establecerse los siguientes principios en la formulación de políticas anticorrupción:

1ero. Se debe actuar sobre los sistemas en el entendido de que “El problema no es sólo detectar personas culpables para evitar la impunidad sino también es detectar los sistemas que lo son, pues las personas culpables pueden ser reemplazadas por otras que hacen lo mismo”. (Luis Moreno Ocampo – ONG Poder Ciudadano). Implica trabajar en los mecanismo de la organización pública para reducir oportunidades de corrupción.

2do. “Se debe actuar preventivamente, a partir de la idea de que la prevención es la forma más eficiente de enfrentar el problema del uso indebido de los recursos y fondos públicos. Resulta fácil, efectivo y menos costoso mejorar los controles. Logrando con ello reducir la ocurrencia de irregularidades y al mismo tiempo poniendo en mejores condiciones a los organismos coercitivos de desarrollar su tarea de la mejor forma”. (Cumbre Andina Anticorrupción – Representación dominicana).

3ro. Se debe actuar integralmente. La integralidad, se refiere a dos aspectos básicos. Por una parte, a que el trabajo preventivo no excluye el trabajo correctivo sino que, por el contrario lo incluye plenamente, por lo que es necesario actuar en los dos ámbitos al mismo tiempo. Por otra parte, la integralidad se refiere al hecho de que la lucha contra la corrupción incluye, como hemos dicho, no sólo al gobierno sino a toda la sociedad” . (Idem).

4to. Otro elemento conceptual que debe inspirar las políticas contra la corrupción debe ser la defensa de la democracia como sistema político que “al estar basada en la vigencia plena de las libertades y el imperio de la ley, permite que los actos corruptos sean denunciados y sus responsables investigados y sancionados. Los debates sobre la corrupción sólo son posibles dentro de la democracia”. (Cumbre Andina Anticorrupción – Representación Colombiana).

Un 5to. Elemento es el papel de los medios de comunicación en la lucha contra la corrupción “para fiscalizar la actividad pública, para hacer visibles y transparentes sus desarrollos y ejecutorias, para denunciar sus vicios y sus falencias.” (Idem).

B. Las Políticas Anticorrupción debe asumir una Visión Estratégica es decir deben tener:

1. Objetivos de largo plazo. Más si el nivel de corrupción al que se ha llegado en un país es sistémico es decir que ha afectado al conjunto del sistema político. Los objetivos de largo plazo serán alcanzados por etapas de acción de corto y mediano plazo.

2. Conciencia de existencia de ACTORES a favor y en contra de la lucha anticorrupción. Esta toma de conciencia es muchas veces decisiva para llegar a ser eficaz en la lucha anticorrupción. Cuando la corrupción llega a los niveles Sistémático–Institucional y Sistémico (Ver Glosario de Términos) normalmente se asienta en la existencia de redes de corrupción entroncadas en núcleos de poder. Enfrentar la corrupción, supone muchas veces luchar contra gente que quiere seguir usufructuando sus beneficios ilícitos utilizando todos los resortes del poder al que hayan accedido o asimismo que están dispuestos a recurrir a los contactos que puedan tener con el crimen organizado.

C. Las políticas anticorrupción, que como ya señaláramos líneas arriba, deben ser preventivas y correctivas, pueden tener una subdivisión en su interior. Así, tal como viene trabajándose en la Comisión Nacional Anticorrupción del Perú, las políticas de carácter preventivo pueden ser de tres tipos: preventivo–disuasivas, orientadas a elevar los costos (y los riesgos) de la corrupción frente a los beneficios que puede reportar un acto de corrupción; preventivo-educativas, dirigidas a la internalización de valores y normas éticas y concientizadoras sobre los perjuicios económicos, morales y sociales que produce la corrupción; preventivo–sistémicas, orientadas a la optimización de factores organizacionales y funcionales en las entidades públicas para superar condicionantes estructurales que posibilitan el desarrollo de la corrupción. En cuanto a las políticas de carácter correctivo, también pueden ser de tres tipos: de control concurrente, con miras a crear y favorecer la vigilancia durante la fase de ejecución de acciones de las instituciones públicas y privadas que manejen fondos públicos; de control posterior, a cargo de las Contralorías Nacionales, con miras a garantizar el estricto cumplimiento del Presupuesto General de la República, mejorar la actividad gubernamental y proteger el patrimonio de los Estados; punitivas, relacionadas a la acción jurisdiccional de investigar, denunciar, juzgar y sancionar a los incursos en actos de corrupción.

¿Qué debe implicar la definición de reales políticas de anticorrupción?

La definición de reales políticas anticorrupción debe implicar:

Una adecuada conceptualización y tipificación del fenómeno de la corrupción.

El análisis y tratamiento de los factores que posibilitan la corrupción.

El reajuste de la legislación que trata el fenómeno de la corrupción a nivel de cada país.

Acción internacional concertada (incluye normatividad supranacional).

Veamos en qué consiste cada una de estas exigencias.

Una adecuada conceptualización y tipificación del fenómeno de la corrupción

Consideramos que lo primero que debe hacerse para emprender reales políticas anticorrupción es tener un concepto claro de lo que significa la corrupción. Ello implica tal como lo vimos en el Capítulo I “Hacia una Sociología de la Corrupción” no quedarse en los linderos de los enfoques:

Moral individualista

Delictivo – formalista

Estatal – rentista.

Anómico – social (Ver Apéndice ampliatorio sobre estos enfoques)

Ni tampoco limitarse al enfoque microorganizacional vinculado a los planteos, innegablemente importantes, de Klitgaard (1990), que ayuda a entender cómo el monopolio sobre usuarios, más poder discrecional, menos rendición de cuentas posibilita la corrupción, pero su limitante es ésa, es microorganizacional vinculada a la relación director – agente – cliente. Bajo esa perspectiva no es posible analizar solventemente fenómenos macro vinculados a la corrupción sistémico–política.

Un enfoque más totalizador que responde a la complejidad del fenómeno de la corrupción, ya lo hemos propuesto en el Capítulo I y en trabajos anteriores [1].

Y debemos agregar que a una adecuada conceptualización del fenómeno de la corrupción debe también corresponder una solvente y realista tipificación legal del fenómeno. Creemos que una base sólida para ella, es la tipología de la corrupción que hemos desarrollado en “Hacia una Sociología de la Corrupción”. Con ella se supera la óptica puramente Delictivo- formalista de la corrupción, llegándose a una tipología que detecta la corrupción no sólo en la ilicitud sino también en la ilegitimidad; y así mismo que no sólo se queda en la calificación formal del acto corrupto sino que lo evalúa sustantivamente.

Debemos agregar que la tipología que proponemos cuando es cruzada con el elemento de gradualidad (ver cuadro ) nos permite medir “la temperatura” de la corrupción en cada país.

TIPOS de corrupción     GRADOS	Corrupción administrativa de alta nocividad social	Corrupción administrativa de efecto local	Corrupción normativa de alta Nocividad social	Corrupción normativa de efecto local
Individual - esporádico
Sistemático - Institucional
Sistémico

Tratamiento de factores que posibilitan la corrupción

Tal como ha sido visto en el Capítulo II del presente libro, los factores socio políticos y culturales que posibilitan la corrupción son:

La Institucionalidad instrumentalizable utilitariamente

La Cultura de la viveza.

El Poder infiscalizado

Cada uno de esos factores deben ser enfrentados con medidas concretas. En el caso del Poder Infiscalizado en Espacios Institucionales:

1. Creando mecanismos de participación social en el control y fiscalización. A nivel de la sociedad en su conjunto hay una importante propuesta promovida por la OEA y que debía ser tomada en cuenta por los países interesados en la lucha anticorrupción. Es el documento denominado “Ley Modelo de sobre Mecanismos de Participación de la Sociedad Civil en la Prevención de la Corrupción”. En él se destacan los principios, conceptos y mecanismos jurídicos que sustentan la participación de la sociedad civil en la lucha anticorrupción.

2. Exigencia de cumplimiento de funciones a órganos fiscalizadores y del control generalizando mecanismos de transparencia y responsabilidad.

3. Garantizando una libertad irrestricta de prensa.

4. Enfrentando sub -factores concurrentes al factor poder infiscalizado, tales como la ideología del encubrimiento y la cultura del secreto.

5. Superando formas autoritarias de gobierno, incluidas las dictaduras y las formas de Democracia Delegativa.

Estas medidas estarán orientadas a establecer lo que Guillermo O’Donnell denomina accountability (transparencia y rendición de cuentas) tanto horizontal como vertical. Según O’Donnell para que la accountability horizontal sea efectiva deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. “Las primeras agencias deben poseer no sólo autoridad legal para proceder de esta forma sino también, de ipso, autonomía suficiente respecto de las segundas. Este es por supuesto, el viejo tema de la división de poderes y de los pesos y contrapesos entre ellos. Incluye las instituciones clásicas del ejecutivo, el legislativo y el judicial, pero en las poliarquías contemporáneas también abarca a diversas agencias de supervisión: ombudsman, contralorías, fiscalías y semejantes”...“La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas sino de redes que incluyen en su cima - porque es allí donde “cierra” con la última palabra todo sistema legal constitucional – un Poder Judicial comprometido con esa accountability.”

En cuanto a la accountability vertical O’Donnell la relaciona precisamente al control y fiscalización que pueden ejercer la ciudadanía y las organizaciones sociales de base frente a las entidades públicas y de gobierno.

En el caso de la Institucionalidad Instrumentalizable Utilitariamente, su tratamiento como factor de la corrupción será logrado:

a.- Evitando las DISTURBACIONES en los sistemas de conducta que son los Espacios Institucionales (ENIEs.) y en las organizaciones que hay al interior de ellos.

Vimos en el Capítulo I ,“Hacia una sociología de corrupción” que los ENIEs como sistemas de conducta tienen ENTRADAS, PROCESOS Y SALIDAS. También vimos que pueden presentar disturbaciones que son las que precisamente deberán ser detectadas mediante el “análisis sistémico” (Easton, 1969):

1. Presencia de intereses no legítimos en las ENTRADAS y PROCESOS del sistema. Se entiende que los intereses legítimos tanto individuales como sociales sí son aceptados.

2. Utilización del poder normativo y administrativo del sistema para satisfacer intereses particulares y no los del sistema normativo.

3. Lograr dolosamente productos (salidas) diferentes a los previstos explícitamente para el sistema.

4. Ausencia de retroalimentación positiva por falla o disimulo de los encargados del control y fiscalización del sistema normativo (o también de los órganos de evaluación.)

5. Estas disturbaciones llegan a afectar uno de los elementos centrales de los diferentes sistemas normativas (ENIEs): la creencia en la legitimidad de los mismos.

b. Con la “reparación de sistemas corruptos”. Según Klitgaard los esfuerzos exitosos contra la corrupción reparan los sistemas corruptos. Usan la fórmula C=M+D-A para llevar a cabo “evaluaciones de vulnerabilidad” de instituciones públicas y privadas. La fórmula de Klitgaard, como veíamos al inicio de este capítulo, indica que la corrupción equivale a monopolio sobre usuarios, más poder discrecional interpretativo de normas y, menos rendición de cuentas. Para el análisis organizacional es una buena opción.

En el caso de la Cultura de la viveza (y de la naciente cultura de la corrupción) la acción de terapia será alcanzada con:

1. La responsabilización educativa de los medios de comunicación de masas. Los medios de comunicación deberán superar el rol que juegan como elementos promotores de la relativización utilitaria de valores en la sociedad.

2. Con una lucha frontal contra la impunidad que es el elemento RETROALIMENTADOR de la corrupción y del convencimiento que “el honrado no triunfa” sino el vivo.

3. Oponiendo frente a la cultura de la viveza, la cultura de la inteligencia y del respeto a las reglas de juego social.

4. El testimonio positivo y buen ejemplo de los gobernantes. De nada sirve que los Gobernantes y dirigentes en general, emprendan programas de lucha contra la corrupción si no lo acompañan con el ejemplo. Al final estarían asumiendo la figura de: “hagan como yo digo, no como yo hago”.

Reajustes de la legislación:

La legislación existente en una buena parte de países adolece de limitantes para que pueda constituirse en instrumento eficaz para la lucha contra la corrupción. Así por ejemplo:

1. Gran parte de la legislación sobre la corrupción responde al enfoque Delictivo- formalista.

2. Además hay vacíos en la legislación de varios países en el tratamiento y tipificación de nuevas modalidades de corrupción tales como: el soborno internacional, la narco- complicidad, la complicidad con el tráfico de armas, etc.

3. La legislación que rige en varios países no contempla o no le da la fuerza de ley constitucional suficiente a la participación ciudadana en la lucha anticorrupción.

4. La legislación anticorrupción no contempla la necesidad de neutralizar el modus operandi de los corruptos que buscan premeditadamente burlar, sortear, los plazos de prescripción de delitos. Consideramos que frente a la corrupción debiera normarse la no prescripción para los delitos de corrupción de alta nocividad social, (es decir de aquellos que se manifiestan en los altos costos y perjuicios económicos que ocasionan al desarrollo de los países y en la afectación de la moral social y los deberes de función en áreas claves de la vida social.)

5. La legislación no contempla sanciones, ni mecanismos de control y fiscalización para las Entidades fiscalizadoras que incumplen obligaciones (lo que retroalimenta la corrupción).

Frente a lo señalado creemos que se requiere:

Una serie de medidas. Consignamos y proponemos algunas:

1. Debe legislarse en términos que los delitos de corrupción de alta nocividad social sean imprescriptibles. Excluimos de la imprescriptibilidad la corrupción de efecto local.

2. Debe propenderse a que los delitos de corrupción sean acumulables. En muchos países cuando una persona ha incurrido en varios delitos sólo se le condena en el delito de mayor gravedad. Es una forma de favorecimiento a la impunidad.

3. Deben establecerse medidas como la duplicación de penas para los funcionarios de entidades contraloras y fiscalizadoras que incumplen su función por complicidad o por omisión.

4. Deben establecerse marcos legales y políticos de responsabilidad y rendición de cuentas: Ej. mediante leyes de Transparencia.

5. Debe impulsarse la adecuación de la legislación nacional de cada país a la Convención Interamericana de lucha contra corrupción hoy vigente y a la Convención de las Naciones Unidas en contra de la Corrupción, próxima a firmarse.

Acción internacional concertada

La acción contra la corrupción debe implicar acción internacional concertada. Esto por lo siguiente:

1. Gran parte de las modalidades de corrupción social tiene dimensión internacional: narco-complicidad, colaboración con el lavado dinero, colaboración con el tráfico ilícito de armas, etc.

2. Parte del juego del corrupto de alto vuelo es normalmente huir del país donde concretó su acto delictivo para gozar en otro país su enriquecimiento ilícito o sencillamente para guarecerse hasta que prescriba el delito cometido.

3. La dimensión y el poder transnacional que vienen adquiriendo algunas modalidades de corrupción exige acción concertada de muchos países.

Un ejemplo de acción internacional concertada está empezando a perfilarse con la Convención Interamericana contra la corrupción promovida por la OEA, También lo será la próxima suscripción de la Convención de las Naciones Unidas en contra de la corrupción. Otro ejemplo importante es el de la OCDE–Anticorrupción.

Políticas anticorrupción y nueva democracia para el siglo XXI

Formular políticas anticorrupción debe estar acompañada de un nuevo esquema de Democracia. Hemos visto que uno de los factores que posibilita la corrupción es el poder infiscalizado y que es tanto en los Gobiernos Autoritarios como en las Democracias Delegativas en donde hay concentración de poder infiscalizado. También hemos visto que hay subfactores que contribuyen a la corrupción y que provienen de ineficacias de las democracias (por ejemplo la presencia de inoportunidades sociales) que exige nuevos rumbos a la Democracia . Un camino nos lo señala Alvin Toffler (1966), cuando en base a un criterio diagnóstico de nuestro tiempo, plantea que para el siglo XXI debe establecerse:

1. Una Democracia semidirecta que combine la tradicional democracia representativa con la democracia directa, y.

2. Una Democracia que descentralice el poder de decisiones.

Lo importante de planteamientos como los de Toffler es que tipos de Democracia como la esbozada sirven de marco para que en el gobierno de los pueblos haya transparencia acompañada de gobernabilidad.

La transparencia creemos que se logra con:

1. Claridad en la gestión y funcionamiento de los espacios normativos institucionalizados y estructurados (ENIEs) públicos y privados.

2. Funcionamiento eficaz, transparente y transparentador de los órganos de control y fiscalización de los diferentes espacios normativos del Estado.

3. Claridad en el manejo y el destino de los fondos públicos.

4. Rendición periódica de cuentas por parte de autoridades y directivos de entidades y organismo públicos.

5. Exhibición de las declaraciones juradas de renta de funcionarios públicos, antes y después de su gestión pública.

6. Funcionamiento eficaz y honesto de los órganos de control y vigilancia en las entidades privadas (asociativas, empresariales, bancarias). Recuérdense los últimos casos de corrupción y malos manejos de dineros de contribuyendo ahorristas por ejemplo en la compañías ENRON (USA).

7. Participación ciudadana en la lucha anticorrupción fortaleciendo su capacidad de representación y de gestión (veedurías, ciudadanas, presupuestos-participativos) y la creación de las oficinas de recepción de denuncias ciudadanas contra la corrupción en las entidades públicas.

Y la Gobernabilidad consideramos que se logra con lo que plantea el sociólogo Sinesio López:

1. Una democracia que no se reduzca a las no menos importantes reglas de juego social sino que esté asociada a los intereses materiales de los diversos grupos sociales.

2. Una democracia eficaz, capaz de enfrentar y resolver los problemas de la sociedad.

3. Una democracia con instituciones legítimas que supere “el divorcio entre representantes y representados en diversos niveles: Estado y sociedad, partidos y clase sociales, bases y dirigentes.

4. Una democracia que descentralice el poder, particularmente del Estado concentrado en la cúspide hacia las regiones y los gobiernos locales.

La preocupación por la gobernabilidad es cada vez mayor en círculos políticos, económicos y social nacionales e internacionales; incluso el FMI está preocupado por superar su inicial predilección por promover el ajuste económico, con un planteamiento complementario socio–político de buscar el buen gobierno de los países con el impulso a medidas tales como: Inversiones en salud y educación, el remodelamiento del sistema impositivo, el mejoramiento e independencia de la administración de justicia, exigencia de transparencia en la gestión gubernamental, etc.

Apéndice: Sobre enfoques de la corrupción

El primer enfoque, moral-individualista, enfatiza el carácter principalmente individual y voluntarista de la corrupción. El carácter social de la corrupción lo limita al aspecto cultural : la crisis de valores. Las soluciones las afinca en los llamados a la conciencia de los hombres. El segundo enfoque, delictivo-formalista, enfatiza el carácter formal de la corrupción conceptuada como acción delictiva de funcionarios y servidores públicos. La descripción sólo del aspecto formal del delito (enriquecimiento ilícito, peculado, concusión, etc) no distingue niveles de gravedad del acto cometido (Rubio 1,995) imponiendo iguales penas a actos de corrupción de alta o baja nocividad social, o de alto o bajo perjuicio económico inferido a la colectividad.

El tercero, estatal-rentista (que impera en predios liberales) se circunscribe al intervencionismo estatal en la economía como generador de inmovilismo, ineficiencia y corrupción (De Soto, 1,986). Concretamente el "Derecho redistributivo de rentas del Estado", movería a grupos de presión a buscar vías sobornos y corrupción las rentas y privilegios que ofrece. Según este punto de vista a menos intervención reguladora del Estado en la economía y a mayor privatización, menos corrupción. Sin embargo bajo esta óptica no es posible explicar cómo desde el ajuste neoliberal de los noventa la corrupción sigue campeando en varios países y aún se ha fortalecido en uno de los sub-productos de dicho ajuste : las Democracias Delegativas (O'Donnell 1,994) donde el poder se concentra en el Poder Ejecutivo. Sí cabe destacar que la concepción estatal-rentista plantea muy bien la posibilidad de corrupción desde la generación de las normas y no sólo desde las normas ya dadas.

Y el cuarto enfoque, anómico-social ¿por qué superarlo?, porque no tiene una teorización específica sobre la corrupción y porque sus posibilidades de entender dicho fenómeno no superan los márgenes de la óptica de Desviación Social vinculada a la ilicitud que es sólo una parte del asunto. A esto debemos agregar que :

a. La sola presencia de normatividad – esto si extraemos algunas conclusiones en la interpretación de Anomia de Durkheim (1,967)- no garantiza que no habrá corrupción pues hay sociedades caracterizadas por sólidos marcos normativos que fomentan la cohesión social (como la japonesa o la suiza) donde sin embargo se da corrupción.

b. La institucionalización en términos de internalización de valores y normas en los roles sociales planteada por Parsons tampoco garantiza la ausencia de corrupción porque el actor social no es un mero receptor pasivo de las normas sociales.

c. La ausencia de oportunidades sociales (medios) para alcanzar las metas sociales (óptica de Anomía planteada por Merton (1,965) puede explicar un buen número de casos de corrupción pero no los más importantes y de repercusión social que se dan precisamente en los que tienen más poder y oportunidades sociales.

Bibliografía

EASTON, David “Enfoques sobre Teoría Política”,1969 Amorrortu editores, Buenos Aires.

EASTON, David “Esquema para el Análisis Político; 1969 Amorrortu Editores; Buenos Aires.

KLITGAARD, Robert “Controlando la Corrupción”, 1990 Editorial Quipus - Fundación Hanns Seidel; La Paz, Bolivia.

O’DONNELL, Guillermo “Accountability horizontal” En: 1995 Journal of Democracy. Volumen Nº 9, Nº3

TOFLER, Alvin “La creación de una nueva civilización. La Política 1966 de la Tercera ”, Plaza & Janes Editores S.A., Barcelona España.

VALDIVIELSO DEL REAL, Rocío “Políticas públicas”; Diccionario Crítico de Ciencias Sociales; Edición en Internet.

Glosario de términos

“Corrupción” (definición operativa). “Acción social ilícita o ilegítima encubierta y deliberada con arreglo a intereses particulares, realizada vía cualquier cuota de poder en espacios institucionales públicos (estatales o sociales) afectando deberes de función, intereses colectivos y/o la moral social”.

(Para fines operativos los espacios institucionales comprenden normas, organizaciones y roles reconocidos por la sociedad. Los principales espacios institucionales en la sociedad son: el Parlamentario, el Judicial, el Educativo, el Electoral, el Cultural, el Militar, el Policial, el Financiero, el Tributario, el Aduanero, de Telecomunicaciones, el Ecológico – Social, el de Servicios, el Asociativo, el Municipal, etc.)

(Definición más general de corrupción) “Uso y abuso del poder público en provecho propio” (Eigen, 1995)

“Poder infiscalizado”. Capacidad de alguien de imponer su voluntad a un grupo o una comunidad sin controles u obligación de responder por sus actos. En los espacios institucionales [2] pueden llegar a tener a poder infiscalizado quienes detentan los poderes normativo y administrativo.

El “poder infiscalizado” implica:

1. La ausencia de mecanismos de participación de la población o de las colectividades en el control y fiscalización de la gestión del poder.

2. La inacción y/o complicidad de las entidades y órganos fiscalizadores y de control.

3. La ausencia de rendiciones de cuentas periódicas y públicas, por parte de funcionarios y directivos.

“Cultura de viveza”. Sistema de valores y creencias vinculadas a procesos de movilidad social sin sanción moral donde se valora a quien “inteligentemente” sabe aprovecharse de los “tontos” que creen en las reglas de juego social y las respetan. Hay el convencimiento, la creencia, que en la vida no triunfa el honrado, sino el vivo.

"Institucionalidad instrumentalizable utilitariamente". Conjunto de estructuras normativas utilizables según intereses particulares crematísticos o de poder.

"Neomaquiavelismo político". Nueva concepción de lo que se ha venido llamando maquiavelismo político; donde ya no sólo el fin (normalmente lícito) justifica los medios (aunque sean ilícitos) sino que un FIN ILÍCITO y/o ilegítimo es justificado y disfrazado con MEDIOS LEGALES y aparentemente INSTITUCIONALES.

Grados de corrupción (Enciclopedia de las Instituciones Políticas):

"Individual-esporádico". Son actos delictivos furtivos, esporádicos y oportunistas que circunstancialmente ocurren en un contexto político y administrativo.

"Sistemático - institucional". Una actividad regular y generalizada en la que se hace caso omiso de los procedimientos y responsabilidades formales y donde los protagonistas, si no participan directamente en el soborno, deben estar en connivencia con el comportamiento de sus colegas. Se da a nivel de los ámbitos institucionales y en las organizaciones.

"Sistémico". La corrupción sistémica se asocia normalmente con el funcionamiento global de los sistemas políticos de los países.

Notas:

1. “Hacia una Sociología de la Corrupción” en Revista ALMA MATER Nº 17 – UNMSM, 1999 y “Relaciones Peligrosas: Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú” Ed. IDL, 1999.

2. Los espacios institucionales también podemos verlos como la suma estructurada de Instituciones (“reglas de juego de una sociedad”, (North 1993 Premio Nobel Economía) más sus correspondientes Organizaciones (“elementos que ponen en marcha las reglas del juego de la sociedad”, North 1993). El espacio institucional más inclusivo es el Estado.

Acerca del autor:

Mario Olivera Prado es Sociólogo (Universidades Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos de Lima), especializado en el estudio de la corrupción. Fue consultor de la Secretaría Técnica de la Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA). Actualmente es el encargado del diseño de políticas y la formulación de planes en la Comisión Nacional Anticorrupción del Perú. Es autor de las siguientes trabajos: "Hacia una Sociología de la Corrupción", ensayo ganador del Concurso Nacional ALMA MATER (1997-1998) convocado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos; "Relaciones peligrosas: Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú" (1999), publicado por el Instituto de Defensa Legal (IDL); "Caracterización de la Corrupción en el Perú" publicado en la Revista PROBIDAD N° 16 y "Factores socio-políticos y culturales que posibilitan la corrupción" Revista PROBIDAD N° 19. Conferencista en Foros Regionales y Nacionales Anticorrupción realizados en el Perú. Conferencista sobre temas sociológicos y de política nacional e internacional en Universidades Peruanas y en la Universidad de Deusto (España). Presidente del Instituto de Estudios Anticorrupción (INEA). Especialista en capacitación de adultos. El Colegio de Sociólogos del Perú ha publicado en diciembre del 2002 su obra "Sociología de la Corrupción. Una base científica para emprender reales políticas anticorrupción"

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Revista Probidad
No. 24 - septiembre de 2003